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北京与雄安,在区域尺度上建设首都!

鬼鬼匠 2018-10-16 11:17:42
本文转载自公众号华高莱斯,欢迎关注!

作者:袁奇峰

曾任广州城市规划院总规划师,曾获“广州建设者”奖章,多次荣获优秀城乡规划设计奖。出版6本、参编6本学术著作。发表学术论文100余篇,其中6篇获得“金经昌中国城市规划优秀论文奖”。在中山大学十年,4次被本科毕业生评为“心目中的良师”。

倡导通过谋划、策划、规划、计划,推动解决实际问题的研究型、策略型、算账型规划。擅长城市发展战略研究、城市更新策划与规划、大尺度城市设计。

北京与雄安,在区域尺度上建设首都

原文发表在《北京规划建设》2017年第6期,作者授权转载

北京奥运会申办成功的那一天,我在同济大学参加首届世界规划院校大会。记得晚上在咖啡厅看到这个好消息时,听到旁边一个女博士生的担忧:“中国终于申请到奥运会了,真棒!但北京市会不会从此开始爆炸性地增长!?”

为满足2008年奥运会的各项举办要求,北京也是够拼的!在产业结构调整、城市基础设施建设、环境和空气治理等方面做了极大的努力,把首都钢铁厂都搬了。但是奥运后,北京规模扩张、房价高企、环境污染、交通拥堵等城市问题却日益严重。

1、分权竞争,北京也是一个地方城市

大家都知道北京是国家首都,在新版总体规划中也进一步明确了其“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”的定位。

同时,作为一个要为包括中央政府机关人员在内的2172万常住人口服务,财政上要自给自足的“地方城市”,北京市政府必然还要选择成为一个经济中心。

建国68年,北京及其所属的各级政府确实以其首都的身份成为一个赢者通吃的城市,没有放弃任何一个推动经济发展的机会:从乡镇企业到重化工业、从小产权房到顶级豪宅、从破墙开店到批发市场、从风险投资到世界五百强企业总部等等…各种经济要素不断叠加。除此以外,北京还半推半就地承担了华北地区中心城市的很多功能,作为区域性服务中心、商贸中心,为周边区域提供商品批发、劳动力就业、卫生医疗等基本公共服务。

2016年北京市地区生产总值24899.3亿元人民币(在全国仅次于重化工业基地上海市的27466.15亿元),按常住人口计算的人均地区生产总值达到11.5万元。除第一产业有所下降外,第二、三产业增加值都在快速提升。三次产业构成为0.5︰19.2︰80.3。全市完成各项税费收入12844.6亿元,一般公共预算收入5081.3亿元。另外,还有土地出让金852.51亿元,日子过得还可以。

做大做强,对于处在财政自给、分权竞争体制下的多数地方城市来说是合理的选择。但是作为首都,北京这样发展下去就会和其首都核心功能发生冲突。2005年,北京全市常住人口1538.00万人,汽车拥有量258万辆。后奥运时代北京常住人口以年均60万的速度快速增长,小汽车以每天1000-2000辆的速度增长。到2015年,北京已经达到2170.5万人,机动车拥有量561.9万辆,中心城居民出行量达2729万人次,平均拥堵时间为3小时。按这个趋势,2049年北京人口可能会达到4000万人。

如果还继续按过往中心城区向外“摊大饼”的扩张模式,老城区将日益拥挤,城市结构将不堪重负,历史文化名城保护的压力也会越来越大。北京新版城市总体规划终于明确:

“北京的一切工作必须坚持全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的城市战略定位,履行为中央党政军领导机关工作服务,为国家国际交往服务,为科技和教育发展服务,为改善人民群众生活服务的基本职责。落实城市战略定位,必须有所为有所不为,着力提升首都功能,有效疏解非首都功能,做到服务保障能力同城市战略定位相适应,人口资源环境同城市战略定位相协调,城市布局同城市战略定位相一致。”

我们因此看到北京新版城市总体规划的一减(城六区)一增(通州副中心):

“通过疏解非首都功能,实现人随功能走、人随产业走。降低城六区人口规模,城六区常住人口在2014年基础上每年降低2-3个百分点,争取到2020年下降约15个百分点,控制在1085万人左右,到2035年控制在1085万人以内。”

“到2020年北京城市副中心(通州新城)常住人口规模调控目标为100万人左右;到2035年常住人口规模调控目标为130万人以内,就业人口规模调控目标为60—80万人。”

东部“通州新城”的建设对于北京城市功能的疏解显然是一部妙棋,是对曾经的“梁陈方案”的回归。虽然这两位清华大学教授当年提出的中央政府办公区在古城西侧,但是在保护历史文化名城、保障首都核心功能这两个目标上却高度一致。当然,现在北京的城市规模相较于1950年代已经很不一样了,但是如何在市域城市结构意义上用“城市区域化”突破僵化的“主城区+卫星城”的城镇体系模式;用“多中心”的城市结构打破主城区无可奈何的“摊大饼”发展模式,还有待于城乡规划学界进一步探讨,并尽量争取到政治家的共识。

其实,只要能够打破以紫禁城为中心的圈层式城市结构,在保护好历史文化名城、保障好首都核心功能的前提下,北京应该可以借鉴成都天府新区做法,集中力量向东集中拓展——设想从朝阳区到通州乃至廊坊北三县的广大地域打造成一个完整的中心城区,这或许可以为北京的城市经济和社会发展开创一片新天地。

2、区域协调,保障首都核心功能

2.1区域结构待优化

清代的京津冀城市群——“京-津-唐-保”,实际上是一个分工协作的完整的经济地理单元:北京,是皇城,是全国的政治、文化中心。天津,是清末最重要的洋务(外事)中心、中国北方工商业中心。保定,是直隶总督府,承担着拱卫京畿的军事重任。唐山,因开滦煤矿成为洋务运动的工业重镇。

回顾历史,京津冀区域城市结构中变化最频繁的是河北省的省会。清雍正八年保定被定为直隶总督所在地;民国,河北省会曾经在天津、北平之间流转;建国后再从天津迁到保定,最后落子石家庄。

现状的京津冀城市群——“京-津-唐-石”,是一个发展资源主要集聚在北京、高度集中在京津唐、周边落差极大的地区:

一方面,为平衡华北与珠三角、长三角经济格局。2000年以后,通过国家高强度投资,在天津建设滨海新区,确立了天津国家北方经济中心、国际航运中心的城市定位。通过建设唐山曹妃甸重化工业区和京唐港,在奥运会前疏解了一些北京的重化工业,也截流了一些区域产业增量。

另一方面,在城市之间剧烈的发展竞争中,北京在市域环境减负的同时也保持了更高速度的发展,在经济规模上捍卫了自己在华北的一哥地位。

后奥运时代,北京和天津的产业结构都在升级,调出的污染产业往往被周边腹地区域竞相争夺。首都钢铁厂变身京唐钢铁厂,只是距离略远了些放在唐山曹妃甸。而河北为了发展地方经济,在各种经济要素都被京津吸纳的被动情况下,为了地方财政不得不发展了大量低端、污染产业。

结果,北京的产业扩散只是在更大的区域尺度延续“核心-边缘”的空间格局,京津冀区域产业空间结构没有得到本质性的改善,但是污染分布却更加广域化了。

2.2建设多中心结构

北京城市的发展受既定结构发展的惯性影响,同时也受到自然地理条件、行政区划和地方财政等其他因素的约束。城市空间的自然增长一般趋向于短期投入产出比最大的地区,对既定的区域社会和生态基础设施有相当的依赖性,因而中心城市的发展往往是体现为非均衡的外溢式增长。

北京城市结构演进的历史表明,以单一核心外溢增长形成的单中心城市往往拥有“主宰”城市的具影响力的核心,带有强烈的向心和聚集倾向。城市发展到一定规模,单中心城市容易受到既定城市结构容量极限的制约。单中心城市漫延式增长的问题在于周边区域各种活动对中心的绝对依赖,从而使中心既定的社会和生态基础设施出现超负荷运行,导致城市功能下降。

城市和区域的发展过程始终是一个“打破平衡、恢复平衡、再打破平衡”的动态结构过程。虽然城市规模的自然增长取决于聚集经济效益,但是城市和区域结构优化的关键却在于有意识的人为控制和引导。

不可能依赖局部和单一项目内部经济性与外部经济性的自我协调。干预城市和区域结构发展最有力的力量来自于城市和区域政府有意识的控制和引导。而最有力的措施其实是城市建设用地的供应控制,其依据就是城市与区域规划的控制与引导。

借鉴东京首都都市圈的发展:

1956年,日本政府实行“首都圈整顿方案”,规定以东京为中心、半径100 公里以内的地区,构建一个“首都圈”,颁布了《首都圈整治法》。

1968年,日本发布第二个大东京都市圈建设规划,提出了将东京作为经济高速增长的全国管理中枢,实施以实现合理中枢功能为目的城市改造和城市外围地区的开发建设。

1976年,第三次大东京都市圈建设规划提出了在首都圈中分散中枢管理功能,建立区域多中心城市复合的设想。

1986年,第四次大东京都市圈建设规划进一步对周边城市的职能定位和发展布局进行了调整,同时提出了要强化中心区的国际金融职能和高层次中枢管理职能的设想。

显然,首都的问题只有通过区域的协调发展,在“首都圈”中才有可能找到答案。而在中国,要协调北京、天津和河北三个省级行政单位,必须中央政府出手才可能统筹得了!

习总书记首先提出“北京城市规划要深入思考‘建设一个什么样的首都,怎样建设首都’这个问题。”“要坚持和强化首都核心功能,调整和弱化不适宜首都的功能,把一些功能转移到河北、天津去,这就是大禹治水的道理。”

然后又提出“雄安新区是党中央批准的首都功能拓展区,同上海浦东、广东深圳那样具有全国意义,这个定位一定要把握好。”

指出“建设北京城市副中心和雄安新区两个新城,形成北京新的‘两翼’。这是我们城市发展的一种新选择。”“在新的历史阶段,集中建设这两个新城,形成北京发展新的骨架,是千年大计、国家大事”。

3、建设雄安,承载首都功能增量转移

3.1“首都非核心功能”疏解地

雄安新区选址在保定市区东侧、白洋淀北部。改革开放近40年,这个地区一直没有开发起来,其敏感的“华北之肾”湿地生态格局也不支持制造业的大规模发展。显然,雄安新区主要的发展动力应该来自于首都非核心功能的疏解。

目前,北京主要职能包括作为首都的国家政治、经济、文化、教育、医疗和科研中心功能;北京市的政治、经济、文化和社会事业功能。既要服务于国家首都的核心功能,还要承担自身城市经济、社会发展职能。北京除了有大量党政军机关,国家金融、证券、保险管理机构,还有各地驻京办;既是大型国有企业总部所在地,还是大量世界五百强企业中国分部集中之地;既有91所高校、1000多所研究单位,还有9974家医疗卫生机构,其中608家医院共30万人卫生人员,每年都要为来自本市和全国各地患者提供1.97亿人次的诊疗服务。确实不堪重负。

北京新版城市总体规划试图站在京津冀一体化的高度回答 “建设一个什么样的首都,怎样建设首都?”的命题。其中“第二节 对接支持河北雄安新区规划建设”提出:

“第109 条,全方位对接,积极支持河北雄安新区规划建设

主动加强规划对接、政策衔接,积极作为,全力支持河北雄安新区规划建设,推动非首都功能和人口向河北雄安新区疏解集聚,打造北京非首都功能疏解集中承载地,与北京城市副中心形成北京新的两翼,形成北京中心城区、北京城市副中心与河北雄安新区功能分工、错位发展的新格局。

1.建立与河北雄安新区便捷高效的交通联系

按照网络化布局、智能化管理、一体化服务要求,构建便捷通勤圈和高效交通网。依托和优化既有高速公路通道,规划新增抵达河北雄安新区的高速公路,实现北京与河北雄安新区之间高速公路快捷联系。依托干线铁路,优化线位,加强与河北雄安新区交通枢纽的有效连接,积极扩容现有交通廊道,加大线网密度,实现与北京本地轨道交通网络的有效衔接。加强北京新机场、北京首都国际机场等国际航空枢纽与河北雄安新区的快速连接。

2.支持在京资源向河北雄安新区转移疏解

加强统筹,支持部分在京行政事业单位、总部企业、金融机构、高等学校、科研院所等向河北雄安新区有序转移,为转移搬迁提供便利。做好与河北雄安新区产业政策衔接,积极引导中关村企业参与河北雄安新区建设,将科技创新园区链延伸到河北雄安新区,促进河北雄安新区吸纳和集聚创新要素资源,培育新动能,发展高新产业。在河北雄安新区合作建设中关村科技园区。

3.促进公共服务等方面的全方位合作

全力支持央属高校、医院向河北雄安新区疏解。积极对接河北雄安新区需求,采取新建、托管、共建等多种合作方式,支持市属学校、医院到河北雄安新区合作办学、办医联体,推动在京部分优质公共服务资源向河北雄安新区转移。鼓励引导在京企业和社会资本积极参与,共同促进河北雄安新区建设完善的医疗卫生、教育、文化、体育、养老等公共服务设施和公共交通设施。”

虽然北京新版总体规划已经很“讲政治”,积极鼓励“市属学校、医院到河北雄安新区合作办学、办医联体,推动在京部分优质公共服务资源向河北雄安新区转移”,“引导中关村企业参与河北雄安新区建设”。但是也明确了可能疏解到雄安去的主要是“在京”机构和“央属”资本。因为无论从行政区划还是公共财政责任看,在河北省的雄安新区,其建设的确不是北京市人民政府的事。雄安新区的地理区位决定了她的定位不能和北京通州新区一样。

目前,通州新区的定位是“北京的副中心”,主要承担“疏解非首都功能”的任务;那么雄安的功能定位就应该是“首都的副中心”,应该主要承担“疏解首都非核心功能”的任务,还应该在中国引领全球化时代,主动成为首都国际事务功能的拓展区。确实,应该让北京的归北京,首都的归首都。

3.2全球化的雄安

全球化背景下,大国崛起中的中国在世界舞台扮演了日益重要的角色,也承担了更多的国际责任。2008年以来,北京奥运会、上海世博会、广州亚运会、北京的APEC首脑会议、杭州G20峰会、厦门金砖国家首脑会议等重大国际性会议和事件相继在我国举办,无不展示我国国际地位的崛起。

北京作为我国的政治经济决策中心,无疑在国际事务中承担着十分重要的责任。2000年以来,我国承接了24次重要多边国际会议,中有15次在北京举办。这一方面显示了北京在全球城市体系中的重要性,另一方面也导致了新的城市功能和设施的不断聚集,而每一次盛会前后严格的安保制度更是让北京的经济建设、城市管理不堪重负。

面临中国大国崛起,国际功能日益增长的情况,雄安新区理应可以作为中国的或“在中国的”国际事务中心。一些国际会议和多国谈判,可以安排在雄安新区举办。涉及中国的国际事务如果依法需要中国政府审批,可以再在北京签约。就像联合国在纽约可以独立按自己规章制度自己行事,但是其决定华盛顿也可以不接受。

美国联邦政府的首都在历史上曾经设在纽约和费城。由于南北两方都极力争取,1790年华盛顿总统选定南北方的天然分界线--波托马克河畔长宽各为16公里的地区作为首都地址,设立特别行政区,由美国国会直接管辖,不属于美国的任何一州。

华盛顿哥伦比亚特区是联邦政府、国会、联邦法院驻地。以及各国大使馆、外交机构。还有大量体现国家价值观的博览与文化展示设施:国立美国历史博物馆、国立自然历史博物馆、航空航天博物馆、国家美术馆、国家墓地和战争纪念碑等等。城市人口规模仅仅50万,却是全世界最重要的旅游目的地之一。也有世界银行 (国际复兴开发银行International Bank for Reconstruction and Development)、国际货币基金组织、全球金融诚信组织、美洲国家组织(OAS)等少量国际组织总部。

纽约是联合国总部所在地,有联合国儿童基金会、联合国开发计划总署、联合国人口基金等机构和组织。纽约也是世界金融中心,纽约证券交易所是世界第二大证交所,全球市值为15万亿美元,有超过2800家公司在此上市;有73家世界500强企业总部在这里。纽约还因为拥有包括大都会博物馆在内的一大批博物馆、美术馆,拥有百老汇戏剧等等,被称为世界文化艺术中心。

随着北京第二国际机场、高铁、城轨等区域性基础设施的建设,北京的首都职能有可能在区域尺度上分解。通过雄安新区的建设,有可能重新回归历史上相互协作的城市职能关系,为京津冀区域空间结构的重构创造战略机会和空间。

北京作为国家首都,是中央机关、国务院、全国人大、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院和军队总部等“首都核心功能”所在地,也是世界文化遗产、历史文化名城。

雄安虽然不可能是华盛顿,却可以是一个只有华盛顿规模、但发挥着纽约的国际化功能的新城,应该可以承担起国际事务中心和国家的国际交流中心功能,建设国际文化中心和国际金融中心。

“全球化的雄安”这个命题,就是基于大国崛起这样一个背景,在雄安新区为大国新功能提供新的空间。建议雄安新区重点配置六个主要功能:

1)国际文化城——突出雄安的“全球化”定位,建设全球化文化展示中心:设立全球化博物馆、一带一路博物馆、自然历史博物馆、人类学博物馆、全球生态环境保护博物馆、极地生态与保护博物馆、工业与信息技术博物馆、航天航空与太空开拓博物馆、公共交通博物馆、海洋与航海博物馆、东方美术与书法馆、国家历史文化博物馆、图书馆、歌剧院、音乐厅…等等,展现具有中国和东方智慧的普世价值。

2)国际创新城——科研创新是雄安总体规划确定的主要产业功能。建设国际经济技术中心有利于疏解北京的科研机构,对新城市的产业生成、双创氛围的形成是重要功能。

3)国际金融城——如果将因应“一带一路”战略新设立的银行和金融总部放在雄安,将推动国际金融新秩序的建立;也有利于跨国企业,特别是“一带一路”战略企业总部的集聚。可以借此建设国际会议中心、国际会展中心,构筑国际事务中心。

4)国际大学城——高等教育机构可以成为国际青年交流中心,有利于疏解北京的国际教育功能、人口,是创新城的基本支撑系统,而且这是可以借助公共财政迅速形成功能的板块。

5)国际医疗城——优质医疗资源是北京吸引流动人口的主要原因,如果能够把优质医疗资源疏解到雄安,可以大大缓解北京压力。而且可以在雄安设立国际新药特区,第一时间引进世界最先进的医疗技术和药品,可以成为雄安快速崛起的催化剂。

6)国际体育城——建设国家体育中心、结合国际大学城的一系列体育馆,足以举办全运会、亚运会、奥运会等体育盛事,缓解北京的压力,也可以借此大事件快速催化雄安的发展。

4、在区域尺度上建设首都

北京有了一座新城(通州),首都当然也应该可以有一座新城。

雄安应该就是“首都的新城”,其功能首先应该是承接来自北京的“首都非核心功能”外溢,其次还要承担中国引领全球化时代出现的“新首都功能”增量。所以,其空间格局应该满足首都非核心功能需要、体现国家引领全球化时代的意志、彰显国家既有的文化和价值观;其空间形态应该可以通过构筑国家纪念体系来塑造城市特色。

雄安新区作为京津冀协同发展的战略楔子,成为推动京津冀建设世界级城市群的催化剂,如果策略和政策得当,将推动省际和城市之间从“竞争”走向“竞合”再到“协同”,形成“网络+等级+节点”的区域空间格局。随着区域功能结构、空间结构的重构,实现区域统筹发展,京津冀有可能形成多中心的“城镇网络”、安全健康的“生态网络”、历史传承的“文化网络”。

在满足“首都的副中心”,首都非核心功能存量转移、全球化时代增量功能拓展的前提下,可以通过“雄安都市区”建设协助河北完善“冀中城市群”——形成冀北以唐山为中心、冀中以雄安为中心、冀南以石家庄为中心的三大城市群,推动河北经济的腾飞。

雄安新区的建设提供了一个在区域尺度上优化首都功能、结构的机会,必将助力国家走向更加自信、更加开放、足以引领全球化的新时代!

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